Luk den sorte kasse op![1]

Thomas Mark de Laine, eksamensopgave i Offentlig organisation og styring, 31. januar 2003

Synopsis: Antagelsen om rationelle valg står for skud, således også den rationelle politiske beslutningsmodel. Ud fra en input-output-tilgang arbejdes hen imod en alternativ forståelse af den politiske beslutningsproces gennem en sammenholdning af ’udvidet system’-modellen, begrænset rationalitet, normlogik, inkrementalisme og ’muddling through’. Dette leder til, at antagelsen om rationalitet delvist må forlades i erkendelse af, at der er mangelfuld information om både problemer (mål) og løsninger, og at den politiske beslutningsproces er et samspil mellem interessegrupper, der i mange situationer snarere handler efter, hvad der opfattes som passende.

Indledning

Teorier, der bygger på antagelsen om rationelle valg hos individer eller aktører, er under udfordring fra alternative beskrivelser, der vægter det urealistiske i sådanne antagelser. Et af de steder, hvor der træffes valg, er i politiske beslutningsprocesser, og der pågår da også en teoretisk diskussion om, i hvilken grad beslutninger om valg af policies træffes rationelt.

Det er formålet med dette essay at nå til en forståelse af den politiske beslutningsproces, der er et alternativ til den såkaldte rationelle model. Dette vil ske ved en gennemgang og diskussion af fire alternative teorier, således at den enkelte teoris bidrag til den samlede forståelse bliver det, der rimeligvis må være rigtigt ved den. De fire teorier er Charles Lindbloms inkrementalisme og ’muddling through’ samt begrænset rationalitet og normlogik som refereret af Jacobsen & Thorsvik. Først redegøres dog for Bill Jenkins’ ’udvidet system-model’, idet der analyseres ud fra en input-output-betragtning.

Politiske beslutninger

Genstanden for diskussionen er som nævnt den politiske beslutningsproces, altså det politiske valg af policy. Jenkins adopterer en definition af public policy som værende et sæt beslutninger om valg af mål og midler truffet af en politisk aktør eller gruppe af aktører i en bestemt situation, hvor det i hvert fald i princippet burde være muligt for disse at nå målene (Jenkins 1978:30). Styrkerne ved denne definition er, anfører han, at den også omfatter muligheden for at vælge ikke at gøre noget, at den skelner mellem ambitioner og policy, fordi ressourcerne til gennemførelse skal være til stede, og at den lader policy være ikke kun én men flere beslutninger, der eventuelt træffes over tid. Selve implementeringen er til gengæld ikke omfattet (Jenkins 1978:30). At implementeringen ikke bare sker mekanisk i overensstemmelse med, hvad der er politisk besluttet, er der ingen tvivl om – det er f.eks. her, diskussion om de ’upolitiske embedsmænd’ kommer ind i billedet. Men da jeg netop ser på den politiske beslutningsproces, vil jeg afgrænse mig fra implementeringsdiskussionen. Det er således ovenstående, der forstås ved ’policy’ i det efterfølgende, hvor det er selve processen omkring fastlæggelsen af policy, der ses på.

Det er vigtigt at gøre sig klart, hvornår diskussionen drejer sig om, hvordan policy-processer er, og hvornår den drejer sig om, hvordan de bør være – altså hvorvidt man står over for en deskriptiv eller en normativ teori. Smith & May pointerer (1980:169), at diskussionen mellem tilhængerne af den rationelle model og inkrementalisme (jf. nedenfor for begge begreber) til dels er kunstig (”artificial”). Begge teorier forsøger på én og samme tid at være både normative og deskriptive, og det er dømt til at mislykkes, eftersom man ikke kan regne med, at en forskrift for en god policy-proces også samtidig svarer til virkeligheden. Som Smith & May nævner, tror ingen vel, at den rationelle model svarer til virkeligheden, men at den derimod ses som et ideal, mens inkrementalisme vel ikke er et ideal for nogen, men derimod formentlig en mere retvisende beskrivelse af virkeligheden (Smith & May 1980:170). Da målet er at undersøge, hvordan den politiske beslutningsproces kan forstås, er det derfor det deskriptive aspekt af teorierne, der arbejdes med i det følgende.

Den rationelle og lineære beslutningsmodel

Den model for politiske beslutningsprocesser, der står for skud, er den såkaldte rationelle og lineære beslutningsmodel. Grundlæggende siger denne tilgang, at en beslutning træffes gennem følgende trin (Jacobsen & Thorsvik 2002:298):
  1. Aktøren står over for et problem
  2. Alternative løsninger skitseres
  3. De forskellige løsningsforslag konsekvensvurderes
  4. Løsningsforslagenes konsekvenser sammenlignes
  5. Forslaget med de mest fordelagtige konsekvenser vælges
Smith & May (1980:164) har en lignende beskrivelse af processen:
  1. Søgning for at finde mål
  2. Formulering af mål
  3. Valg mellem forskellige alternativer til opfyldelse af mål
  4. Evaluering af resultatet
Beslutningstageren antages at vælge det alternativ, der giver den bedste løsning på problemet eller bedst opfylder de fundne mål, eftersom man antager, at mennesket er nyttemaksimerende – den såkaldte economic man (Jacobsen & Thorsvik 2002:298). Modellen forudsætter i øvrigt, at beslutningstageren har klare mål, at fuldkommen information om løsninger og deres konsekvenser er tilgængelig, og at beslutningstageren kan ordne alternativer efter fordelagtighed (Jacobsen & Thorvik 2002:298).

Det antages herunder, at der er ressourcer til at afveje alle alternativer, og at der ikke ligger begrænsninger – eksempelvis pga. magtforhold – på beslutningstagerens valg (Smith & May 1980:164-165). I den forstand er beslutninger efter denne model rationelle. Endvidere går aktøren frem med ét skridt ad gangen. Det vil f.eks. sige, at når formuleringen af mål er sket, vendes der ikke tilbage til denne proces under afvejningen af alternativer. I den forstand er beslutningsmodellen lineær.

Input-output-betragtning

I det følgende arbejdes ud fra en input-output-betragtning, der som udgangspunkt er en model, hvor der ses på input til og output fra det politiske system (Jenkins 1978:33):

Model 1 - input-output-betragtning
Model 1. Input-output-betragtning.

Det politiske system ses her med demands, dvs. mål eller problemer, på input-siden. Beslutninger (decisions) er de politiske beslutninger, output den policy, der vælges, og outcome de konsekvenser – tiltænkte såvel som utiltænkte – der bliver resultatet af den valgte policy. Environment, altså omgivelser, indbefatter social, økonomisk og politisk indflydelse på systemet (Jenkins 1978:31,33). Kassen ’the political system’ er dét sted, hvor input bliver konverteret til output gennem den politiske beslutningsproces. Jeg vil med andre ord se på, hvad der sker inde i kassen.

Udvidet system-modellen

Bill Jenkins’ tilgang kaldes udvidet system-modellen, fordi den udvider den oven for viste input-output-model. Jenkins argumenterer først for, at omgivelsernes indflydelse bør tillægges mere vægt. Omgivelserne består af individer, grupper og organisationer, der har værdier og interesser og opererer over tid. Omgivelsernes indflydelse varierer måske desuden afhængig af deres nærhed til det politiske system (Jenkins 1978:36). Omgivelsernes indflydelse på det politiske system ændres altså over tid.

Man bør endvidere se på de medierende variable, Jenkins indskyder mellem inputs og ’the political system’. Disse variable er grupper, partier, organisationer mv., som måske har en indflydelse på tilstedeværelsen eller fraværet af politisk handling over tid (Jenkins 1978:36).

Desuden skal følgerne af, at policy formes i et administrativt system tages i betragtning, hvorfor Jenkins opdeler ’the political system’ i et beslutningssystem og et organisatorisk netværk. Han introducerer også en pil (a), der illustrerer, at det politiske system også kan påvirke sine omgivelser, altså inputs (Jenkins 1978:36), og en anden pil (b), der skal illustrere muligheden af, at outcome kan påvirke beslutninger og ikke nødvendigvis kun omvendt (Jenkins 1978:37). Samlet set fremstiller Jenkins nedenstående model, der skal tjene til at udpege steder, der måske har brug for bedre belysning i en analyse (Jenkins 1978:35):

Model 2 - udvidet system-modellen
Model 2. Udvidet system-modellen.

Jenkins argumenterer videre for, at kassen ’the political system’ ikke bør opfattes som en sort kasse, som policy blot kommer ud af, eventuelt som resultat af størrelsen på forskellige politiske interessegrupper (Jenkins 1978:36). Der skal en egentlig forklaring på processen til. En sådan forklaring vil der blive set på neden for, ligesom der vil blive set på input- og output-siden. Det ville være umuligt at se på alle påvirkninger i modellen inden for de pladsmæssige rammer, men enkelte bliver en del af analysen.

Begrænset rationalitet

En første modifikation af den rationelle model finder man i ideen om begrænset rationalitet. Menneskets informationsbehandlingsevne er begrænset – der er simpelt hen grænser for, hvor mange informationer, der kan behandles. Det er også begrænset, hvor mange informationer, der kan tages i betragtning, når en beslutning skal tages. Omkostningerne ved at søge information og undersøge alternativer og deres konsekvenser kan overstige fordelene ved at træffe det optimale valg. Desuden er tid også en begrænsende faktor (Jacobsen & Thorsvik 2002:299-301).

Blandt antagelserne i den rationelle model var tillige, at beslutningstageren var i stand til at rangere sine mål fra de vigtigste til de mindst vigtige. Jacobsen & Thorsvik (2002:299-300) peger her på, at det hverken er umuligt, at individer eller organisationer har indbyrdes inkonsistente mål og eventuelt ikke har mål – meninger – om alt.

Undersøgelser viser tillige, ifølge Jacobsen & Thorsvik, at mennesker handler ud fra erfaring snarere end ubunden analyse, at nye oplysninger forstås ud fra det allerede kendte eller mest almindelige, at informationer, der modsiger antagelser forkastes, mens de, der bekræfter dem, tilvælges, og at man lader sig nøje med en tilfredsstillende frem for en optimal løsning (Jacobsen & Thorsvik 2002:301).

Dette leder frem til begrebet om administrative man, der ikke er rationel men begrænset rationel. Begrænset rationalitet kan stilles således op (Jacobsen & Thorsvik 2002:303):

  1. Mål er uklare og foranderlige
  2. Kun enkelte løsninger og deres konsekvenser vurderes
  3. Løsninger vurderes sekventielt, efterhånden som der er kapacitet til at vurdere dem
  4. Den første tilfredsstillende løsning vælges
Beslutningstageren er altså ikke maksimerende men satisfierende (Jacobsen & Thorsvik 2002:304).

At mål og problemer er uklare for beslutningstagerne på grund af ikke tilgængelig eller ikke gennemgået information, og at kun en del af de mulige løsninger vurderes, må alt sammen siges at være et realistisk billede af virkeligheden eller en nødvendigvis rigtig modifikation af modellen.

Normlogik

Jacobsen & Thorsvik refererer også til James G. March og Johan P. Olsens begreber om konsekvenslogik kontra normlogik. Konsekvenslogik eller logic of consequentiality svarer til (begrænset) rationalitet som nævnt oven for. Over for dette stilles normlogik eller logic of appropriateness, hvor beslutningstageren i stedet handler efter, hvad der er passende i den sammenhæng, han indgår i (Jacobsen & Thorsvik 2002:304-305).

Jeg anvender her March & Olsens egen opstilling i stedet for Jacobsen & Thorviks, da March & Olsens er mere generel (March & Olsen 1989:23):

Logic of consequentiality Logic of appropriateness
  1. Hvad er mine alternativer?
  2. Hvad er mine værdier?
  3. Hvilke konsekvenser har disse alternativer for mine værdier?
  4. Vælg det alternativ, der har de bedste konsekvenser.
  1. Hvilken slags situation står jeg i?
  2. Hvem er jeg?
  3. Hvor passende er forskellige handlinger for mig i denne situation?
  4. Vælg det mest passende alternativ.

Opstillingen viser, hvilke spørgsmål beslutningstageren stiller sig selv og hvilken beslutning, de leder til. Jacobsen & Thorsvik argumenterer her, at beslutningstageren kan siges at handle efter konsekvenslogik på enhånd og efter normlogik som del af en organisation (Jacobsen & Thorsvik 2002:305), altså hvor det, der er passende i organisationen, vælges.

Det er klart, at også politiske beslutningstagere må være underlagt normlogik. Eksempelvis er det helt tænkeligt, at en politiker kunne tænke, "hvad er det passende for et medlem af mit parti at mene i denne sag?", og at han i mange tilfælde ville stille sig det spørgsmål snarere end, hvad der overordnet set ville være det bedste. At en beslutning skal være passende kan i øvrigt ses som et mål, der er alternativt til ’det overordnet set bedste’. Jeg vil mene, at handling efter normlogik egentlig blot søger tilfredsstillelse i forhold til andet mål, nemlig passendehed.

Normlogik kan også spille sammen med Jenkins’ ønske om at inddrage omgivelserne, eftersom der stilles sociale krav til beslutningstagerne. Opfyldelse af disse krav vil i høj grad være et spørgsmål om at træffe passende valg.

Inkrementalisme

’Inkrementelt’ betyder lidt mere eller et skridt mere, altså en lille ændring. Inkrementalisme betegner således, at ændringer i policy er små (inkrementelle), og omfatter en række ideer fremsat af Charles E. Lindblom (Gregory 1989:176): Der lægges altså begrænset information og forståelse af både problemer og løsninger til grund for beslutninger om ændringer, der ikke er radikale, hvorved de også lettere kan omgøres. Endvidere er det politiske grupper, der gennem forhandlinger mv. fastlægger policy, hvorfor policy heller ikke kan siges at være virkeliggørelsen af et indbyrdes konsistent sæt af præferencer. Ligesom ved normlogik er det ikke et sæt af overordnede mål, der søges realiseret, men de politiske gruppers respektive mål.

Denne meget pragmatiske politiske beslutningsproces indebærer også, at valget af en policy, der først har virkninger på langt sigt, nødvendiggør, at man kan overbevise en tilstrækkelig mængde modstandere om det. Ses resultater ikke på kort sigt, må man forvente, at en anden policy vil blive forsøgt i stedet. Dette skyldes, at beslutningsprocesserne netop er politiske (Gregory 1989:179-180,185), eller som Robert Gregory skriver:

[T]he central point that is at the heart of virtually all Lindblom’s work, […] namely, that public policy making has to be understood essentially as a political process, rather than an analytical, problem-solving, one.
(Gregory 1989:186, forfatterens fremhævning)

Inkrementalisme skal altså snarere forstås således, at selve det, at beslutningsprocessen er politisk (interessegruppers interaktion), medfører, at output typisk vil være inkrementelle ændringer, eftersom det er sværere at samle opbakning om radikale ændringer. Der er således heller ikke nødvendigvis nogen sammenhæng mellem, hvor velinformeret en beslutning er, og dens størrelse, eller mellem dens størrelse og graden af, hvor let den kan trækkes tilbage, eller de politiske fordele og omkostninger ved den (Gregory 1989:182-184).

'Muddling through'

Inkrementalisme er en del af den beslutningsmodel, der kaldes ’muddling through’, som Lindblom også har udviklet. Ifølge denne model er rækkefølgen ikke nødvendigvis, at mål kommer før middel. I analysen af alternative løsninger og deres konsekvenser opdager man nye mål. Eksempelvis kan undersøgelsen af midler mod inflation klarlægge, at midlet vil have indflydelse på arbejdsløsheden, og der sættes derpå også mål for arbejdsløsheden (Jacobsen & Thorsvik 2002:311). Af denne grund er det ikke muligt at foretage en mål-middel-analyse, hvorfor man i stedet ser på tidligere handling og konsekvensen af denne. Endvidere vælger man fremgangsmåden med den største tilslutning, og det behøver jo ikke samtidig være den bedste. Analysen af alternativer og konsekvenser er ufuldstændig, og man træffer inkrementelle beslutninger (Jacobsen & Thorsvik 2002:311).

Dette er dels et fortsat brud med rationalitetsantagelsen, eftersom beslutningstageren ikke har klare mål, dels et opgør med det lineære i beslutningsprocessen, eftersom beslutningstageren vender tilbage til målformuleringen, selvom denne er gået videre i processen. Dette svarer til den ene ekstra pil, Jenkins tilføjede i sin udvidede system-model, nemlig pilen fra det politiske system til inputs (’(a)’ på figuren).

Muligheden for at opdage nye og andre mål er væsentlig og bidrager derfor til billedet af uklare mål.

En alternativ forståelse af den politiske beslutningsproces

Samlet set må de enkelte teoriers bidrag til en alternativ og stadig sammenhængende forståelse lede til, at rationalitetsantagelsen til dels forlades. Beslutningstagerne handler begrænset rationelt i den forstand, at de træffer tilfredsstillende beslutninger ud fra den mangelfulde information, de har, men således at målet ikke er den overordnet set bedste løsning, men snarere den mest passende i situationen, bl.a. som følge af krav fra omgivelserne og deres tilhørsforhold til interessegrupper. Herved er målet altså flyttet til at være det passende, men det er stadig et mål, der søges tilfredsstillet. Ud fra input-output-modellen kan det beskrives således:

På input-siden er der mål eller problemer, men de politiske beslutningstageres viden om disse er begrænset, da informationen om dem kan være enten delvist fraværende eller for omfattende. På output-siden bliver den valgte policy ikke nødvendigvis den bedste løsning på problemet men snarere én, der blev fundet tilfredsstillende. Da de politiske beslutninger netop træffes i en politisk proces, vil de endvidere ofte være ikke-radikale, altså inkrementelle. Endvidere er konsekvenserne af beslutningerne ikke kendt til fulde af beslutningstagerne.

Inde i den ’sorte kasse’, det politiske system, træffes beslutninger ved interaktion mellem interessegrupper, der dels har begrænset information om såvel problem som løsning, og dels formentlig handler efter normlogik, da der stilles bestemte forventninger til dem som medlemmer af interessegrupper.

’Den sorte kasse’ i modellen rummer altså en form for begrænset rationalitet, hvor målet ’passendehed’ søges tilfredsstillet men ikke maksimeret.

Litteratur

Gregory, Robert (1989): Political rationality or incrementalism? I: Hill (1997), s. 175-191.

Hill, Michael (red.) (1997): The Policy Process. A Reader. 2. udg. Prentice Hall, Harlow, England.

Jacobsen, Dag Ingvar & Jan Thorsvik (2002): Hvordan organisationer fungerer. Indføring i organisation og ledelse. Hans Reitzels Forlag, København.

Jenkins, Bill (1978): Policy analysis. Models and approaches. I: Hill (1997), s. 30-38.

March, James G. & Johan P. Olsen (1989): Rediscovering institutions. The Free Press, New York, USA.

Smith, Gilbert & David May (1980): The artificial debate between rationalist and incrementalist models of decision making. I: Hill (1997), s. 163-174.

Note: Essayet er en eksamensopgave i faget Offentlig organisation og styring på Offentlig Administration, modul 1, på Roskilde Universitetscenter, januar 2003. Eksamensspørgsmålet havde følgende ordlyd: ”Den lineære og rationelle politiske beslutningsmodel er blevet kritiseret på kurset. Redegør udfra en ’input-output’ betragtning, hvordan den politiske beslutningsproces alternativt kan forstås. Det kan eksempelvis ske ud fra Bill Jenkins ’udvidet system model’ (1997: figur 3) eller Henning Jørgensens ’danske model’ (2002).” Opgaven blev bedømt til 10. Jeg har ikke fået en begrundelse, men sandsynligvis er et kritikpunkt, at der er for lidt diskussion af teorierne i opgaven.

Tilbage til toppen

Min hjemmeside | Andet jeg har skrevet | Skriv til mig

Opdateret sidst 4. marts 2003 (offentliggjort 31. januar 2003)
Denne sides adresse (URL): http://delaine.dk/rationalitet.htm
Copyright © 2003 by Thomas de Laine, all rights reserved.